Advokatas pataria: Matininko įgaliojimai atliekant kadastrinius matavimus – SŽNS nustatymas ar jų patikslinimas?

Advokatas pataria: Matininko įgaliojimai atliekant kadastrinius matavimus – specialiųjų žemės naudojimo sąlygų (paviršinių vandens telkinių apsaugos zonų ir pakrančių apsaugos juostų) nustatymas ar jų patikslinimas?

Nacionalinei žemės tarnybai prie Žemės ūkio ministerijos (toliau – NŽT) 2020-11-19 interneto svetainėje paskelbus iš Aplinkos ministerijos gautą išaiškinimą kaip, vadovaujantis Paviršinių vandens telkinių apsaugos zonų ir pakrančių apsaugos juostų nustatymo tvarkos aprašu, patvirtintu Lietuvos Respublikos aplinkos ministro 2001 m. lapkričio 7 d. įsakymu Nr. 540 „Dėl paviršinių vandens telkinių apsaugos zonų ir pakrančių apsaugos juostų nustatymo tvarkos aprašo patvirtinimo“ (toliau – Aprašas), kadastrinių matavimų metu turėtų būti nustatomi paviršinių vandens telkinių apsaugos zonų ir pakrančių apsaugos juostų pločiai, matininkų bendruomenėje kilo nemažos diskusijos. Šiuo klausimu diskutuota ir Lietuvos geodezininkų ir matininkų sąjungoje (toliau – LGMS), klausimas svarstytas LGMS valdybos posėdžiuose, nutarta kreiptis išaiškinimo į Advokatės Virginijos Kondratienės kontorą, besispecializuojančią žemės teisės klausimais.

aptarti matininkams aktualūs Aprašo nuostatų taikymo praktikoje aspektai

Rengiant teisės konsultaciją su LGMS valdybos nariais aptarti matininkams aktualūs Aprašo nuostatų taikymo praktikoje aspektai, reikalavimo kadastrinių matavimų metu nustatyti paviršinių vandens telkinių apsaugos zonų ir pakrančių apsaugos juostų pločius pagrįstumas, matininkams taikytinos atsakomybės ribos. Teisės konsultacijos tikslas – pagilinti LGMS narių ir kitų suinteresuotų asmenų žinias Aprašo ir su juo susijusių teisės aktų nuostatų teisingo interpretavimo ir atsakomybės taikymo kadastrinius matavimus atlikusiems asmenims.

Dėl kadastrinių matavimų paskirties ir matininko kompetencijos

Atsakant į LGMS valdybos paklausimą, ar kadastrinių matavimų metu matininkas privalo nustatyti  paviršinio vandens telkinio apsaugos zonų ir pakrančių apsaugos juostų pločius, yra pagrindas teigti,  kad tokios prievolės (pareigos) nei Lietuvos Respublikos vandens įstatyme, nei Apraše matininkams  nėra nustatyta. NŽT nurodymas matininkams, vadovaujantis Aprašo ir kadastrinius matavimus reglamentuojančiomis teisės aktų nuostatomis^[1], kadastrinių matavimų metu nustatinėti paviršinių  vandens telkinių apsaugos zonų ir pakrančių apsaugos juostų pločius, kurių nustatymas apima ne  tik (ne tiek) kadastro duomenų fiksavimą, bet didžiąją dalimi yra tiesiogiai susijęs su geodeziniais  darbais  ir  reikalauja  atitinkamos  kvalifikacijos  turėjimo  –  yra  nekorektiškas  (neteisėtas  ir  nepagrįstas).

NŽT nurodymas matininkams […] –  yra  nekorektiškas  (neteisėtas  ir  nepagrįstas)

Manytina, kad NŽT formuojamos nuostatos matininkams nustatyti paviršinio vandens telkinio apsaugos zonų ir pakrančių apsaugos juostų pločius yra paremtos kitų valstybės institucijų  (pvz. Aplinkos ministerijos reguliavimo srityje veikiančių už aplinkos apsaugą atsakingų institucijų,  policijos, prokuratūros ar kitų teisėsaugos institucijų) jai teikiamais prašymais (skundais), siūlant  atlikti matininkų veiklos tyrimą – ar atliekant kadastrinius matavimus matininko veiksmais nebuvo pažeistos Aprašo nuostatos, galimai neteisingai nustačius paviršinio vandens telkinių apsaugos zonos  ir pakrantės apsaugos juostos (zonos) pločius.  

Dėl sąvokų „kadastriniai ir geodeziniai matavimai“ reikšmės skirtumų

Dažnai pasitaikanti klaida, kai kadastriniai matavimai yra tapatinami su geodeziniais darbais, nors šias veiklos sritis reglamentuoja atskiri įstatymai, asmenims, pageidaujantiems užsiimti tokio pobūdžio veikla nustatyti skirtingi kvalifikaciniai reikalavimai ir suteikiamos atskiros licencijos veiklai vykdyti – matininko, geodezininko kvalifikacijos pažymėjimai.

Lietuvos Respublikos nekilnojamojo turto kadastro įstatyme matininkas – fizinis asmuo, turintis Lietuvos Respublikos Vyriausybės įgaliotos institucijos išduotą matininko kvalifikacijos pažymėjimą, kuriuo suteikiama teisė nustatyti nekilnojamųjų daiktų kadastro duomenis.

Lietuvos Respublikos geodezijos ir kartografijos įstatyme geodezininkas – geodezijos darbus atliekantis fizinis asmuo, turintis Lietuvos Respublikos Vyriausybės (toliau – Vyriausybė) įgaliotos institucijos, kitos Europos Sąjungos valstybės narės ar Europos ekonominės erdvės valstybės (toliau – valstybė narė) kompetentingos institucijos išduotą kvalifikacijos pažymėjimą arba kitą dokumentą, įrodantį, kad jis turi teisę atlikti šiuos darbus.

Iš pateiktų sąvokų „matininkas“ ir „geodezininkas“ apibrėžimų akivaizdžiai matyti, kad jos apibūdinamos vienodai – nei viename iš jų neatskleisti kvalifikaciniai kriterijai, kuriuos atitinkantys asmenys gali būti laikomi matininku ar geodezininku, akcentuojama tik šių asmenų pripažinimo tvarka.

Iš pateiktų sąvokų „matininkas“ ir „geodezininkas“ apibrėžimų akivaizdžiai matyti, kad jos apibūdinamos vienodai

Lietuvos Respublikos nekilnojamojo turto kadastro įstatyme kadastriniai matavimai – veiksmai, kuriais nustatoma žemės sklypų ribų posūkio taškų bei riboženklių koordinatės valstybinėje geodezinių koordinačių sistemoje ir apskaičiuojamas tų žemės sklypų plotas ir (arba) statinių techniniai parametrai (Nekilnojamojo turto kadastro įstatymo 2 str. 3 d.).

Lietuvos Respublikos geodezijos ir kartografijos įstatyme sąvoka „geodeziniai matavimai“ apskritai nėra apibrėžta.

„geodeziniai matavimai“ apskritai nėra apibrėžta

Viešojoje erdvėje dažniausiai naudojami šie sąvokos „geodeziniai matavimai“ apibrėžimai: geodeziniai matavimai – žemės paviršiaus taškų tarpusavio padėties nustatymas; geodeziniai matavimai – darbai, kurie apima kontrolinės geodezinės nuotraukos, topografinės nuotraukos parengimą, žemės sklypų ir pastatų ar statinių nužymėjimą (pažymėjimą) vietovėje; geodeziniai matavimai – kadastrinių matavimų metu atliekami veiksmai, kuriais koordinuojami žemės sklypo posūkio taškai, esami statiniai, žemės naudmenų kontūrai ir inžinieriniai tinklai.

Paprastai kadastrinių ir geodezinių matavimų turinys sutapatinamas, kai kalbama apie nekilnojamųjų daiktų – žemės sklypų matavimus, nurodant, kad žemės sklypų kadastriniai (geodeziniai) matavimai – veiksmai, kuriais yra identifikuojamas nekilnojamasis daiktas, žemės sklypo ribų posūkio taškų ir statinių fizinių ribų koordinatės, geometriniai matmenys ir techniniai nekilnojamųjų daiktų parametrai, apskaičiuojamas žemės sklypo ir jame esančių žemės naudmenų plotas ir kiti šį daiktą apibūdinantys kadastro duomenys.

Iš pateiktų apibrėžimų matyti, kad matininkai nustato nekilnojamųjų objektų kadastro duomenis (koordinates, nužymi ribas, apskaičiuoja plotus), tuo tarpu geodezininkai sudaro inžinerinius, topografinius planus, išpildomąsias nuotraukas, nužymi pastatus. Taigi sąvoka „geodeziniai matavimai“ yra platesnė, galinti apimti ir kadastrinių matavimų sritį (ypač, kai tai susiję su žemės objektų matavimais).

Taigi sąvoka „geodeziniai matavimai“ yra platesnė, galinti apimti ir kadastrinių matavimų sritį

Šią aplinkybę patvirtina teisinio reglamentavimo ir teisinės technikos požiūriu teisės aktuose netinkamai apibrėžtų sąvokų turinys – sąvokos „matininkas“ ir „geodezininkas“ neturi kvalifikacinių požymių skirtumų, o sąvokos „geodeziniai matavimai“ apibrėžimo Lietuvos Respublikos geodezijos ir kartografijos įstatyme apskritai nėra pateikta.

Dėl teisėkūros principo nustatyti teises ir pareigas įstatymo lygmens teisės akte

Netinkamo teisinio reglamentavimo pavyzdžiu galėtų būti laikomas aukščiau nurodytas Aplinkos ministro įsakymu patvirtintas Aprašas, kurio normos dėl pernelyg abstraktaus jų turinio sudaro prielaidas skirtingai jas interpretuoti ir taikyti praktikoje. Šį teisėkūros „netobulumą“ būtina pašalinti – pagrindiniai paviršinių vandens telkinių apsaugos zonų ir pakrančių apsaugos juostų pločių nustatymo principai turi būti įtvirtinti specialiajame įstatyme – Lietuvos Respublikos vandens įstatyme,

pagrindiniai paviršinių vandens telkinių apsaugos zonų ir pakrančių apsaugos juostų pločių nustatymo principai turi būti įtvirtinti specialiajame įstatyme – Lietuvos Respublikos vandens įstatyme

tuo tarpu Apraše, remiantis įstatymo nuostatomis, turėtų būti numatyti metodiniai reikalavimai, numatantys pakrantės žemės paviršiaus vidutinis nuolydžio/polinkio kampų nustatymo ir jų apskaičiavimo būdus bei kiti reikalavimai, būtini tiksliems paviršinių vandens telkinių apsaugos zonų ir pakrančių apsaugos juostų pločiams nustatyti.

Dėl matininko teisės (pareigos) nustatyti paviršinių vandens telkinių apsaugos zonų ir pakrančių apsaugos juostų pločius

Aprašo 1 punkte nurodoma: „Paviršinių vandens telkinių apsaugos zonų ir pakrančių apsaugos juostų nustatymo tvarkos aprašas (toliau – Tvarkos aprašas) reglamentuoja paviršinių vandens telkinių (išskyrus Baltijos jūrą ir Kuršių marias) apsaugos zonų ir pakrančių apsaugos juostų nustatymo principus“, o Aprašo 2 punkte nustatyta: „Tvarkos apraše nustatyti reikalavimai yra privalomi asmenims, rengiantiems teritorijų planavimo dokumentus, žemėtvarkos projektus, kitus dokumentus ir planus, kuriuose nustatomos teritorijų prie paviršinių vandens telkinių naudojimo sąlygos, bei asmenims, vykdantiems tokios veiklos valstybinę kontrolę“. Iš to, kas įtvirtinta Aprašo 2 punkte, akivaizdžiai matyti, kad Apraše matininkai neįvardyti tarp asmenų, kuriems atliekant žemės sklypų kadastrinius matavimus būtų privalu vadovautis šio teisės akto nuostatomis. Tai patvirtina ir Lietuvos Respublikos nekilnojamojo turto kadastro įstatymo 2 straipsnyje nurodytas kadastrinių matavimų sąvokos apibrėžimas, nesuponuojantis matininko pareigos, vadovaujantis Aprašo 5 ir 8 punktais atliekant žemės sklypo kadastrinius matavimus jame nustatyti paviršinio vandens telkinio apsaugos zonos ir pakrantės apsaugos juostos plotį.

Apraše matininkai neįvardyti tarp asmenų, kuriems atliekant žemės sklypų kadastrinius matavimus būtų privalu vadovautis šio teisės akto nuostatomis

Matininkas, atlikdamas žemės sklypų kadastrinius matavimus savo veikloje vadovaujasi specialiosiomis jo veiklą reglamentuojančiomis teisės normomis – Kadastro įstatymu, Kadastro nuostatai, Taisyklėmis ^[2].

Išnašoje pateikiamos nagrinėjamai temai aktualios teisės aktų nuostatos, iš kurių turinio matyti, kad žemės paviršiaus vidutinio nuolydžio/polinkio kampo, peraukštėjimų (aukščių skirtumų) ir altitudės (taško aukščio nuo sutartinio paviršiaus) nustatymas kadastriniams matavimams nėra priskirtas.

Aprašo 5 punkte nurodyta – esant iki 5° nuolydžio/polinkio kampui prie ilgesnių kaip 10 km upių apsaugos juostos išorinė riba turi būti nutolusi nuo pakrantės šlaito, o kai pakrantės šlaito nėra, – nuo kranto linijos, 5 metrus, esant nuo 5° iki 10° nuolydžio/polinkio kampui – 10 metrų, esant nuo 10° ir daugiau – 25 metrus. Aprašo 8 punkte nurodyta – pakrantės žemės paviršiaus vidutinis nuolydžio/polinkio kampas nustatomas prilyginant jį polinkio kampui tiesios linijos, kurios dviejų taškų, tarp kurių atstumas projekcijoje yra 10 m, aukščių skirtumas lygus didžiausiam aukščių skirtumui žemės paviršiaus 10 m pločio ruože, matuojant statmenai kranto linijai nuo pakrantės šlaito viršutinės briaunos, o kai pakrantės šlaito nėra – nuo kranto linijos“.

NŽT nuomone, matininkas, atlikdamas žemės sklypo kadastrinius matavimus, vadovaudamasis Kadastro nuostatais ir Aprašu, privalo nustatyti (apskaičiuoti) į žemės sklypą (jo dalį) patenkančios paviršinio vandens telkinio apsaugos zonos ir pakrantės apsaugos juostos plotį ir tai pažymėti Kadastro duomenų byloje. Iš virš nurodytų teisės aktų nuostatų akivaizdžiai matyti, kad kadastriniams matavimams šie darbai nėra priskirtini, todėl nustatinėti šių objektų pločius žemės sklype matininkas neturi teisės. Kaip nurodyta Aprašo 2 punkte, tai turi atlikti kompetentingos institucijos (asmenys) teritorijų planavimo dokumente, žemėtvarkos projekte ar kitame dokumente ir plane nustatydamos teritorijų prie paviršinių vandens telkinių naudojimo sąlygas. Matininkas kadastrinių matavimų metu turi apskaičiuoti šių teritorijų plotus, šias teritorijas įbraižyti (pavaizduoti) žemės sklypo plane bei jas aprašyti kadastro duomenų byloje. Minėti darbai nieko bendro neturi su paviršinio vandens telkinio apsaugos zonų ir pakrantės apsaugos juostų pločių nustatymu.

Akivaizdu, kad Aprašo 8 punkte įtvirtintoms nuostatoms įgyvendinti – pakrantės žemės paviršiaus vidutiniam nuolydžio/polinkio kampui nustatyti prilyginant jį polinkio kampui tiesios linijos, kurios dviejų taškų, tarp kurių atstumas projekcijoje yra 10 m, aukščių skirtumas lygus didžiausiam aukščių skirtumui žemės paviršiaus 10 m pločio ruože, matuojant statmenai kranto linijai nuo pakrantės šlaito viršutinės briaunos, o kai pakrantės šlaito nėra – nuo kranto linijos matininko kvalifikacijos nepakanka, būtinos geodezinės žinios.

Pakrantės žemės paviršiaus vidutinio nuolydžio/polinkio kampo, peraukštėjimų (aukščių skirtumų) ir altitudės (taško aukščio nuo sutartinio paviršiaus) nustatymas – tai geodezijos darbai, nieko bendro neturintys su kadastriniais matavimais, taip kaip jie suprantami Kadastro įstatyme ir Kadastro nuostatuose, nes kadastrinių matavimų metu tik patikslinami kadastro duomenys – patikslinamos išorinės sklypo ribos, žemės plotas, naudmenos, nustatomos koordinatės.

Iš to kas pasakyta, darytinos šios išvados: (1) kadastrinių matavimų metu gali būti apskaičiuotas paviršinio vandens telkinio apsaugos zonų ir pakrančių apsaugos juostų plotas, jei paviršinio vandens telkinio apsaugos zonos ir pakrančių apsaugos juostos yra jau nustatytos Apraše nurodytuose teritorijų planavimo dokumentuose, žemėtvarkos projektuose, kituose dokumentuose (pvz., žemės sklypo formavimo ir pertvarkymo projekte ar kaimo plėtros žemėtvarkos projekte ūkininko sodybos vietai parinkti) ar planuose (pvz., žemės reformos metu naudotuose Ūkinės veiklos apribojimo planuose), kuriuose nustatytos teritorijų prie paviršinių vandens telkinių naudojimo sąlygos; (2) matininkas turi teisę apskaičiuoti paviršinių vandens telkinių apsaugos zonų ir pakrančių apsaugos juostų plotą ir šiuos objektus įbraižyti (pavaizduoti) žemės sklypo plane, iš kitų dokumentų perkeliant įrašus apie specialiąsias žemės naudojimo sąlygas, patikslintus kadastro duomenis įrašyti į kadastro duomenų bylą.

Dėl NŽT ir Aplinkos ministerijos nuomonės dėl Aprašo nuostatų taikymo

Kaip minėta, NŽT svetainėje buvo patalpintas tik tas Aplinkos ministerijos išaiškinimas su jame pavaizduotu paviršinio vandens telkinio pakrantės apsaugos juostos pločio nustatymo būdu, kuris labiausiai atitiko NŽT Aplinkos ministerijai pasiūlytą paviršinio vandens telkinio apsaugos zonos ir pakrančių apsaugos juostos pločių apskaičiavimo metodą (būdą), nors NŽT prašymu Aplinkos ministerija jai pateikė du išaiškinimus, be kita ko, pažymėdama, kad tai neoficiali institucijos nuomonė. Pažymėtina ir tai, kad Advokatės Virginija Kondratienė kontoros ir jos atstovaujamas asmuo (matininkas) dalyvavo jų prašymu organizuotame 2020-01-13 susitikime su NŽT direktoriumi ir kitais specialistais. Jame NŽT, nagrinėjusiai valstybinio rezervato direkcijos skundą dėl matininko neva netinkamai nustatyto paviršinio vandens telkinio pakrantės apsaugos juostos pločio, ne tik kad buvo argumentuotai paaiškinta, kaip buvo atliekami žemės sklypų kadastriniai matavimai, bet kartu NŽT vadovo paprašyta dėl nevienareikšmiškai suprantamo ir skirtingai interpretuojamo Aprašo 8 punkto nuostatų išaiškinimo kreiptis į teisės akto (Aprašo) leidėją (Aplinkos ministrą), prašant pateikti oficialų išaiškinimą, kokių tikslų siekė ir kaip šiuos tikslus Apraše įtvirtino šio teisės akto leidėjas, kaip turėtų būti aiškinamas teisės akto normų turinys. NŽT 2020-02-03 rašte Nr. 1SD-282-(10.7 E.)) Aplinkos ministerijai buvo pateiktas paklausimas dėl Aprašo 8 punkto nuostatų taikymo bei Schema, kurioje pavaizduoti trys skirtingi pakrantės žemės paviršiaus nuolydžio / polinkio kampo skaičiavimo būdai, prašyta nurodyti, kuris iš pateiktų būdų yra teisingas, arba nurodyti kitą pakrantės žemės paviršiaus nuolydžio / polinkio kampo apskaičiavimo būdą, kuris atitiktų Aprašą parengusios institucijos nuomonę.

1 pav. Schema, kurioje nurodyti skirtingi pakrantės žemės paviršiaus nuolydžio /polinkio kampo skaičiavimo būdai

Aplinkos ministerija 2020-03-05 rašte Nr. (65)-D8(E)-1057 „Dėl paviršinio vandens telkinio pakrantės žemės paviršiaus vidutinio nuolydžio/polinkio kampo nustatymo“, atsakydama į NŽT 2020-02-03 paklausimą (rašto Nr. 1SD-282-(10.7 E.)) „Dėl informacijos pateikimo“ nurodė: „<…> norint nustatyti pakrantės žemės paviršiaus vidutinį nuolydžio/polinkio kampą, matavimui konkrečiame žemės sklype reikia parinkti tokį 10 m pločio ruožą – kranto linijai statmeną tiesę, kurioje aukščių skirtumas tarp žemės paviršiaus žemiausio taško (pakrantės šlaito viršutinės briaunos, o kai pakrantės šlaito nėra – kranto linijos) ir žemės paviršiaus aukščiausio taško yra didžiausias. Tiesės abiejų galų taškai turi liesti žemės paviršių. Todėl Jūsų prašyme 1 pav. pateiktas variantas A yra priimtiniausias“.

Atkreiptinas dėmesys, kad virš nurodyto Advokatės Virginija Kondratienė kontoros atstovaujamo matininko 2018 m. atlikti žemės sklypų (duomenys neskelbtini) kadastriniai matavimai atitiko Aplinkos ministerijos 2020-03-05 rašte Nr. (65)-D8(E)-1057 pateiktą išaiškinimą, nes veiksmus jis atliko pagal 1 pav. pateiktą variantą A, kurį teisės aktą (Aprašą) išleidusi institucija pripažino priimtiniausiu. Ir nors šie duomenys NŽT buvo žinomi, vis dėlto ji nusprendė pakartotinai kreipiantis į Aplinkos ministeriją, dėl nesuprantamų priežasčių suteikdama prioritetą 1 pav. C var. pavaizduotam pakrantės žemės paviršiaus nuolydžio/ polinkio kampo skaičiavimui.

NŽT 2020-08-21 rašte Nr. 1SD-2480-(10.7E.) „Dėl informacijos pateikimo“ pakartotinai prašė Aprašo rengėjos (Aplinkos ministerijos) pateikti išaiškinimą pagal NŽT pasiūlytus du skirtingus pakrantės žemės paviršiaus nuolydžio / polinkio kampo skaičiavimo būdus (2 pav. ir 3 pav.):

2 pav. Schema, kurioje nurodytas pakrantės žemės paviršiaus nuolydžio /polinkio kampo skaičiavimo būdas, atsižvelgiant į didžiausią aukščių skirtumą

3 pav. Schema, kurioje nurodytas alternatyvus pakrantės žemės paviršiaus nuolydžio / polinkio kampo skaičiavimo būdas

Aplinkos ministerijos 2020-09-21 atsakyme (rašto Nr. (65)-D8(E)-5156 „Dėl paviršinio vandens telkinio pakrantės žemės paviršiaus vidutinio nuolydžio/polinkio kampo nustatymo“ nurodoma: „Iš esmės pritardami prašyme pateiktam 2 pav. skaičiavimo būdui, pagal kurį, Nacionalinės žemės tarnybos prie Žemės ūkio ministerijos (toliau – NŽT) manymu, galėtų būti nustatomas paviršinio vandens telkinio pakrantės žemės paviršiaus vidutinis nuolydžio/polinkio kampas, siūlome praktikoje naudotis kiek pakoreguota schema (mėlyna spalva pažymėtos esamų žemės paviršių linijų tąsos ir tarp jų esanti išskaičiuota vidutinė žemės paviršiaus linija, nuo kurios skaičiuojamas vidutinis nuolydžio/polinkio kampas, 4 pav.):

4 pav. Schema, pateikta Lietuvos Respublikos aplinkos ministerijos 2020-09-21 rašte Nr. (65)-D8(E)-5156 „Dėl paviršinio vandens telkinio pakrantės žemės paviršiaus vidutinio nuolydžio/polinkio kampo nustatymo“

Taip pat Aplinkos ministerijos 2020-09-21 rašte teigiama: „Nuomonę pagrindžiame tuo, kad Lietuvos Respublikos aplinkos ministro 2001-11-07 įsakymu Nr. 540 patvirtinto Paviršinių vandens telkinių apsaugos zonų ir pakrančių apsaugos juostų nustatymo tvarkos aprašo (toliau – aprašas) 5.1.1 – 5.1.3 papunkčiai nustato, kad matuojamas „pakrantės žemės paviršiaus vidutinis nuolydžio/polinkio kampas. Pažymėtina, kad gamtinėje aplinkoje nėra pakrančių ar šlaitų, kurių paviršius būtų idealiai lygus arba pasviręs vienodu nuolydžio/polinkio kampu. Todėl savaime suprantama, kad turi būti skaičiuojamas vidutinis paviršių nuolydžio/polinkio kampas, nuo pakrantės šlaito viršutinės briaunos taško statmenai kranto linijai tiesiant įsivaizduojamas linijas (jų tąsas) per visus 10 m atstume esančius skirtingo polinkio paviršius ir jų lūžio taškus (nagrinėjamu atveju NŽT pateiktose schemose ir Aplinkos ministerijos teikiamoje schemoje parodyti 3 tokie paviršiai su 2 lūžio taškais) bei išvedant jų vidurkį“:

Iš pateikto tarpinstitucinio susirašinėjimo matyti, kad Aprašo 8 punktas interpretuojamas (aiškinamas) skirtingai, teikiami įvairūs pakrantės žemės paviršiaus nuolydžio / polinkio kampo skaičiavimo būdai. Vertinant tai, kad apskaičiavimo metodika Apraše nėra įtvirtinta, kad Aprašo normų turinys suprantamas ir aiškinamas skirtingai, kad ne NŽT direktorius, o Aplinkos ministras yra teisės akto leidėjas, todėl jis ir tik jis ir gali (turi teisę) jo išleistą teisės aktą ir jame įtvirtintas teisės normas aiškinti oficialiai, nurodant kaip teisės akte nustatytas norminis reguliavimas turėtų būti suprantamas ir taikomas praktikoje. Manytina, kad teisės akto leidėjas (Aplinkos ministras), išleisdamas teisės aktą ir jame įtvirtindamas privalomą elgesio taisyklę, kilus ginčui dėl normos turinio interpretavimo, privalo pateikti oficialų jo išleisto teisės akto išaiškinimą (teismai šią funkciją atlieka tik nagrinėdami konkrečią bylą ir teisės aktą aiškina konkrečių bylos aplinkybių kontekste).

Aplinkos ministerijos 2020-03-05 raštas Nr. (65)-D8(E)-1057 „Dėl paviršinio vandens telkinio pakrantės žemės paviršiaus vidutinio nuolydžio/polinkio kampo nustatymo“ ir 2020-09-21 raštas Nr. (65)-D8(E)-5156 „Dėl paviršinio vandens telkinio pakrantės žemės paviršiaus vidutinio nuolydžio/polinkio kampo nustatymo“ yra pasirašyti Aplinkos viceministrų (politinio asmeninio pasitikėjimo valstybės tarnautojų), neturinčių konstitucinių įgaliojimų pavaduoti Vyriausybės narį (Aplinkos ministrą), todėl, kaip teisingai pastebi Aplinkos ministerijos raštų rengėjai, raštuose yra išdėstyta neoficiali Aplinkos ministerijos nuomonė, kuri negali būti prilyginta oficialiam teisės akto (Aprašo) leidėjo (Aplinkos ministro) normų aiškinimui, juo labiau negali būti teisėtu pagrindu įpareigoti matininką atlikti veiksmus pagal neoficialiai pareikštą nuomonę dėl Aprašo normų aiškinimo jas taikant. Atitinkamai, NŽT interneto svetainėje pateiktas išaiškinimas negali būti matininkams privalomas.

Pažymėtina ir tai, kad Aprašo 8 punktas yra pernelyg abstraktus, ši normų abstrakcija sudaro prielaidas jo turinį suprasti ir aiškinti skirtingai, nevienareikšmiškai interpretuojant norminį tekstą. Dėl normos nevienareikšmiškumo gali būti skirtingai suvokiamas jų taikymas praktikoje. Šią aplinkybę patvirtina ir Pareiškime aptariamų Aplinkos ministerijos raštų turinys, juose pateikiant ir skirtingą tos pačios institucijos nuomonę. Aplinkos ministerija, pakartotinai 2020-09-21 rašte Nr. (65)-D8(E)-5156 aiškindama Aprašo 8 punkto normas, labiau atliepia šį normų turinį išaiškinti prašiusio subjekto (NŽT) nuomonei.

Iš NŽT ir Aplinkos ministerijos raštų turinio matyti, kad aiškinant Aprašo 8 punktą institucijos siūlo skirtingas pakrantės žemės paviršiaus vidutinio nuolydžio/polinkio kampo nustatymo schemas, pagal kurias didžiausias aukščių skirtumas arba jo vidurkis nustatomas matuojamoje 10 metrų linijoje (pati linija suprantama kaip pločio ruožas), tačiau šiuo atveju nėra apibrėžiamas pakrantės pločio ruožas (statmenas matuojamai linijai), kuriame nustatomas matuojamų linijų didžiausias arba vidutinis aukščių skirtumas, t.y. kokiame pločio ruože ir kokiu tankumu matuoti polinkio kampus (pvz., kas 1- 2-5 metrus ar rečiau). Nepadalinus pakrantės ruožais (neapibrėžus polinkio kampo matavimo žingsnio ar intervalo), nėra aišku kaip tuomet išbraižyti pakrantės apsaugos juostą. Manytina, kad, vadovaujantis pateiktais institucijų išaiškinimais, pakrantės apsaugos juostą grafiškai turėtų būti pavaizduota sekančiai:

5 pav. Paviršinio vandens telkinio pakrantės apsaugos juostos nustatymo pavyzdys nuo šlaito briaunos draustinyje

Tačiau toks paviršinio vandens telkinio pakrantės apsaugos juostos nustatymo būdas (primenantis kardiogramą) yra neracionalus, neleidžia patogiai naudotis žemės sklypu jo savininkui.

Be to, Aplinkos ministerijos 2020-09-21 rašte pateiktas išplėstinis (tekstinės išraiškos teisės akte neturintis), imperatyvaus teisės akto (Aprašo) turinio aiškinimas ne tik kad nėra suprantamai išdėstytas, bet ir stokoja teisinio apibrėžtumo. Rašto rengėju (teisės akto – Aprašo normų aiškinimui) pasirinktas ne teisininkas profesionalas, bet kitos specialybės atstovas, todėl teisiniu požiūriu pateiktas išaiškinimas vertintinas kritiškai, minties struktūra neaiški, neapibrėžta, nesuprantama. Pvz., Aplinkos ministerijos 2020-09-21 rašte Nr. (65)-D8(E)-5156 „Dėl paviršinio vandens telkinio pakrantės žemės paviršiaus vidutinio nuolydžio/polinkio kampo nustatymo“ nurodoma: „Pažymėtina, kad gamtinėje aplinkoje nėra pakrančių ar šlaitų, kurių paviršius būtų idealiai lygus arba pasviręs vienodu nuolydžio/polinkio kampu. Todėl savaime suprantama, kad turi būti skaičiuojamas vidutinis paviršių nuolydžio/polinkio kampas, nuo pakrantės šlaito viršutinės briaunos taško statmenai kranto linijai tiesiant įsivaizduojamas linijas (jų tąsas) per visus 10 m atstume esančius skirtingo polinkio paviršius ir jų lūžio taškus (nagrinėjamu atveju NŽT pateiktose schemose ir Aplinkos ministerijos teikiamoje schemoje parodyti 3 tokie paviršiai su 2 lūžio taškais) bei išvedant jų vidurkį“.

Šis pavyzdys iliustruoja Aplinkos ministerijos rašte pateiktą filosofinį pasvarstymą, kuris ne tik kad nepadeda atskleisti Aprašo 8 punkte įtvirtintą teisės akto leidėjo valią, bet priešingai, leidžia manyti, kad teisės akte siekta sunorminti tai, ko negalima sureguliuoti nustatant elgesio taisykles (gamtos dėsniai norminimui nepaklūsta).

Iš to kas pasakyta, darytina išvada – Aprašo 8 punkte įtvirtintas teisinis reglamentavimas galimai neatitinka Teisėkūros pagrindų įstatyme normos turiniui keliamų reikalavimų – jo turinys yra pernelyg abstraktus, todėl suprantamas nevienareikšmiškai, interpretuojamas skirtingai. Aprašo 8 punktas taisytinas ir juridinės technikos požiūriu, siekiant neapsunkinti jo taikymo praktikoje.

NŽT pateikti paklausimai ir Aplinkos ministerijos atsakymai į juos didesnio aiškumo, kaip turėtų būti aiškinamas Aprašo 8 punkto turinys, neįnešė. Manytina, kad Aprašo 8 punktą būtina patikslinti, jį papildant, kad teisės akto normų turinys būtų vienareikšmiškai suprantamas, aiškinamas ir taikomas praktikoje. Apraše neįtvirtinus aiškios paviršinio vandens telkinio pakrantės žemės paviršiaus vidutinio nuolydžio/polinkio kampo nustatymo metodikos (metodinių reikalavimų), nėra pagrindo iš matininkų reikalauti veiksmus (patikslinti kadastro duomenis) atlikti pagal neoficialiai pateiktą institucijos (Aplinkos ministerijos) valstybės tarnautojų nuomonę. Juo labiau nėra teisinio pagrindo reikalauti, kad matininkai, vadovaudamiesi šia neoficialia Aplinkos ministerijos pozicija, nustatinėtų paviršinio vandens telkinio pakrantės apsaugos zonų ir apsaugos juostų pločius, paviršinio vandens telkinio pakrantės žemės paviršiaus vidutinio nuolydžio/polinkio kampus, paviršiaus peraukštėjimus ar altitudes (iš esmės vykdytų geodezinius darbus), nes šie veiksmai kadastriniams matavimams nepriskirtini ir neturi būti vykdomi. Manytina, kad Aprašo 8 punktą būtina patikslinti, jį papildant, kad jo turinys būtų vienareikšmiškai suprantamas, aiškinamas ir taikomas praktikoje.

Dėl viešojo intereso gynimo ir nuosavybės teisių ribojimo

Nagrinėjamu atveju aptartini nekilnojamojo daikto – žemės sklypo kadastriniai matavimai ir jų metu atliekami matininko veiksmai, jų teisėtumas ir pagrįstumas, gavus daikto savininko užsakymą atlikti jo nuosavybės (patikėjimo) teise valdomo žemės sklypo kadastrinius matavimus, kai sklypas (ar jo dalis) patenka į paviršinių vandens telkinių apsaugos zonas. Ir ką daryti tuomet, kai žemės sklypo savininkas nesutinka, kad jo sklype būtų nustatomi papildomi ribojimai.

Kaip minėta, kadastrinių matavimų paskirtis – patikslinti kadastro duomenis. Kadastrinių matavimų metu matininkas, išanalizavęs daikto savininko, NŽT padalinio jam pateiktus ir Nekilnojamojo turto registre esančius žemės sklypo suformavimo dokumentus bei situaciją vietoje, patikslina kadastro duomenis – žemės sklypo išorines ribas, žemės sklypo ir jame esančios pakrantės apsaugos juostos (jei tokia buvo nustatyta Apraše nurodytuose dokumentuose) plotą, žemės naudmenas, nustato koordinates. Jei kadastriniai matavimai atliekami žemės reformos metu suformuotame žemės sklype, matininkas vadovaujasi nuosavybės atkūrimo bylos dokumentais, Žemės reformos žemėtvarkos projektu, Ūkinės veiklos apribojimų planu. Iš šių dokumentų į žemės reformos metu suformuoto žemės sklypo valdos dokumentus turėjo būti perkeltos specialios žemės naudojimo sąlygos – nustatytos paviršinio vandens telkinio apsaugos zona ir pakrantės apsaugos juosta. Jei jos nebuvo nustatytos, matininkas kadastrinių matavimų metu specialios žemės naudojimo sąlygos (paviršinio vandens telkinio apsaugos zonos ir pakrančių apsaugos juostos pločio) žemės sklype be savininko sutikimo nustatyti negali.

Pažymėtina ir tai, kad Lietuvos Respublikos specialiųjų žemės naudojimo sąlygų įstatymo (toliau – Įstatymas) 6 straipsnyje ^[3] išvardinti dokumentai, kuriais remiantis nustatomos šios rūšies saugomos teritorijos. Tarp šių dokumentų kadastrinių matavimų bylos dokumentai neminimi. Iš to seka, kad kadastrinių matavimų metu jokie papildomi apribojimai negali būti nustatyti.

Iš to seka, kad kadastrinių matavimų metu jokie papildomi apribojimai negali būti nustatyti.

Manytina, kad ne žemės savininko pasamdytas matininkas esant visuomenės interesui, privačiame žemės sklype turi nustatinėti nuosavybės teisių ribojimus, net ir tuo atveju, jei to reikalauja viešasis interesas. Tai turėtų atlikti už gamtos apsaugą ir tinkamą žemės naudojimą atsakingos institucijos, organizuodamos žemės paėmimą visuomenės poreikiams ir už tai teisingai atlygindamos. Esant tokiai įstatymuose ir jų įgyvendinimo teises aktuose įtvirtintai taisyklei galima būtų išvengti subjektyvumo, nuosavybės teisių ir visuomenės intereso nepagrįsto ribojimo – vadovaujantis interesų pusiausvyros principu apsaugoti gamtą ir teisingai atlyginti žemės savininkui už jo nuosavybės teise valdomame objekte visuomenės labui (ginant viešąjį interesą) nustatytus apribojimus.

Matininko pareiga – valstybės institucijų nustatytas specialiąsias žemės naudojimo sąlygas – paviršinio vandens telkinio apsaugos zoną ir pakrantės apsaugos juostą teisingai atvaizduoti planinėje medžiagoje, apskaičiuoti jų plotus ir šiuos bei kitus su saugomu gamtos objektu susijusius kadastro duomenis įrašyti į Kadastro bylos dokumentus.

Iš to kas pasakyta, darytina išvada – kadastrinių matavimų metu patikslinti kadastro duomenys nuosavybės teise valdomo daikto savininkui negali sukurti papildomų apribojimų, net ir tuo atveju, kai to reikalauja viešasis interesas. Juo labiau negalima nustatyti asmens nuosavybės teisės (ginamos Lietuvos Respublikos Konstitucijos) ribojimų ne įstatymo, o įstatymo įgyvendinimo (pvz., Aprašo) pagrindu (Lietuvos Respublikos vandens įstatyme tokių ribojimų nėra). Tuo būtų paneigta konstitucinė teisė į nuosavybę bei pažeista Konstitucijos 23 straipsnio nuostata – nuosavybę riboja įstatymas. Nuosavybė gali būti paimama tik įstatymo nustatyta tvarka visuomenės poreikiams ir teisingai atlyginama.

Kita vertus, pastebėtina ir tai, kad šio Įstatymo 99 straipsnio 12 punkte įtvirtintos nuostatos draudžiančios paviršinių vandens telkinių apsaugos zonose įvairiais užtvėrimais kliudyti pakrante praeiti asmenims paviršinio vandens telkinio apsaugos zonos dalyje, apimančioje 5 metrus nuo vandens (kranto) linijos (esant vidutiniam vandens lygiui). Taigi ši įstatymo nuostata aiškintina kaip teisės į servitutą realizavimas. Įstatyminis 5 metrų pločio servitutas, suteikiantis teisę bet kuriam asmeniui patekti prie vandens telkinio ir juo naudotis, manytina sudaro pagrindą kadastrinių matavimų metu įbraižyti žemės sklypo plane 5 metrų pločio servitutą. Toks įstatymo pagrindu nustatytas asmens nuosavybės teisių ribojimas būtų teisėtas, pateisinamas visuomenės intereso tenkinimo ir nuosavybės teisių proporcingo ribojimo požiūriu. Tačiau kadastrinių matavimų metu nustatyti paviršinio vandens telkinio apsaugos zonas ir pakrančių apsaugos juostas, kurios nebuvo nustatytos bent viename iš Apraše nurodytų dokumentų (teritorijų planavimo dokumente, žemėtvarkos projekte ar žemės valdos plane), yra teise nepagrįstas NŽT reikalavimas, kurį matininkas neprivalo vykdyti, siekdamas ateityje išvengti tiek savininko, tiek valstybės institucijų pretenzijų dėl teisės aktų nuostatų ir nuosavybės teisių pažeidimo.

Atsižvelgiant į išdėstytą bei siekiant išvengti Apraše nurodytų teisės normų nevienareikšmiško interpretavimo ir jų skirtingo taikymo praktikoje, LGMS turėtų pasiūlyti suinteresuotoms institucijoms (NŽT, Aplinkos ministerijai) apsvarstyti galimybę papildyti Aprašą,

LGMS turėtų pasiūlyti suinteresuotoms institucijoms (NŽT, Aplinkos ministerijai) apsvarstyti galimybę papildyti Aprašą

jame įtvirtinant aiškius metodinius reikalavimus kaip turėtų būti nustatomi ir apskaičiuojami paviršinio vandens telkinio pakrantės žemės paviršiaus vidutinio nuolydžio/polinkio kampai, taip pat pasiūlyti šiuos klausimus aptarti bendrame visuomenės atstovų (socialinių partnerių – LGMS, kitų asociacijų) ir suinteresuotų institucijų pasitarime, kuriame galima būtų pasidalinti sukaupta patirtimi sprendžiant virš nurodytas problemas tiek teisinio reglamentavimo, tiek techninio normos įgyvendinimo požiūriu. Manytina, kad toks LGMS pasiūlymas turėtų būti priimtinas ir naujam Aplinkos ministrui, rodančiam nemažą iniciatyvą spręsti įsisenėjusias aplinkosaugos problemas pasitelkiant mokslo ir visuomenės atstovus bei praktikus.

PASTABA: Teisės konsultacija (ADVOKATAS PATARIA: Matininko įgaliojimai atliekant kadastrinius matavimus – specialiųjų žemės naudojimo sąlygų (paviršinių vandens telkinių apsaugos zonų ir juostų) nustatymas ar jų patikslinimas?) parengta Lietuvos geodezininkų ir matininkų sąjungos valdybos užsakymu, perduodant jai teisę šį darbą naudoti ne komerciniais tikslais, cituojant nurodyti autoriaus vardą ir pavardę, teisinį statusą, mokslinį ir pedagoginį laipsnį – advokatė, doc. dr. Virginija Kondratienė, taip pat nurodant šį darbą paviešinusį šaltinį – Lietuvos geodezininkų matininkų sąjungos interneto svetainė – https://lgms.lt/.

Advokatė doc. dr. Virginija Kondratienė

Advokatės Virginijos Kondratienės kontora 2021-01-26, Vilnius

---

Išnašos

[1] Lietuvos Respublikos nekilnojamojo turto kadastro įstatymu (toliau – Kadastro įstatymas) ir Lietuvos Respublikos nekilnojamojo turto kadastro nuostatais, patvirtintais Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2002 m. balandžio 15 d. nutarimu Nr. 534 „Dėl Lietuvos Respublikos nekilnojamojo turto kadastro nuostatų patvirtinimo“ (toliau – Kadastro nuostatai), Nekilnojamojo turto objektų kadastrinių matavimų ir kadastro duomenų surinkimo bei tikslinimo taisyklėmis, patvirtintomis Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministro 2002 m. gruodžio 30 d. įsakymu Nr. 522 „Dėl Nekilnojamojo turto objektų kadastrinių matavimų ir kadastro duomenų surinkimo bei tikslinimo taisyklių“ (toliau – Taisyklės). Šiais teisės aktais vadovaujantis matininkas kadastrinių matavimų metu privalo patikslinti žemės sklypo kadastro duomenis.

[2] Kadastro nuostatuose nurodoma – 32.1.4. papunktyje – kadastrinių matavimų metu yra kartografuojami objektai, dėl kurių nustatytos teritorijos, kuriose taikomos specialiosios žemės naudojimo sąlygos. Inžineriniai tinklai kartografuojami, jeigu jie nepažymėti stambaus mastelio topografiniuose planuose; 32.1.5. papunktyje – apskaičiuojami bendras žemės sklypo plotas ir žemės naudmenų plotai; 36.3 papunktyje – žemės sklypo plane sutartiniais ženklais išbraižoma: 36.3.1. žemės sklype arba greta jo esantys valstybinio arba vietinio geodezinio pagrindo punktai, telpantys lapo formate (įrašomi pavadinimai arba numeriai); 36.3.2. riboženkliai (įrašomi numeriai); 36.3.3. kiti ribų posūkių taškai (įrašomi numeriai); 36.3.4. linijiniai situacijos elementai, su kuriais sutampa žemės sklypo ribos; 36.3.5. žemės sklypo ribų linijos tarp riboženklių (jų ilgis nurodomas metrais dviejų ženklų po kablelio tikslumu); 36.3.6. kartografuotos žemės naudmenos ir situacijos elementai; 36.3.7 nekilnojamieji daiktai ir saugomos teritorijos, dėl kurių žemės sklypui (-ams) taikomos specialiosios žemės naudojimo sąlygos, kiti žemės naudojimo apribojimai, taip pat žemės servitutai; 37.9. papunktyje – plano kitos pusės dešinėje į lenteles surašomos teritorijos, kuriose taikomos specialiosios žemės naudojimo sąlygos, ir servitutai (nurodant jų plotus) (tik tarnaujančiojo daikto plane); Taisyklių 38.5.4.4. papunktyje – ketvirtoje 10 lentelės skiltyje nurodomas teritorijos, kuriose taikomos specialiosios žemės naudojimo sąlygos, plotas kvadratiniais metrais. Tuo atveju, kai žemės sklype nėra objekto, kuriam pagal teritorijų planavimo dokumentą ar žemės valdos projektą nustatyta teritorija, kurioje taikomos specialiosios žemės naudojimo sąlygos, plotas apskaičiuojamas pagal teritorijų planavimo dokumente ar žemės valdos projekte nurodytus sprendinius.

[3] Įstatymo 6 straipsnio 1 dalyje nurodoma; „Šiame įstatyme nurodytos teritorijos nustatomos viename iš šių dokumentų: 1) patvirtintuose teritorijų planavimo dokumentuose ir (ar) žemės valdos projektuose; 2) statinių projektuose, kai išduotas statybą leidžiantis dokumentas; 3) poveikio visuomenės sveikatai vertinimo dokumentuose (atlikus poveikio visuomenės sveikatai vertinimo procedūras, kai poveikio aplinkai vertinimas neatliekamas); 4) atitinkamos srities ministrų pagal jiems pavestas valdymo sritis nustatyta tvarka parengtuose ir suderintuose kilnojamųjų elektros energetikos objektų ir įrenginių, mažo ir vidutinio slėgio dujotiekių įrengimo projektuose, kilnojamųjų elektroninių ryšių tinklų įrengimo projektuose ir (ar) kituose suderintuose projektuose, kuriems įstatymų nustatytais atvejais statybą leidžiantys dokumentai neišduodami; 5) poveikio aplinkai vertinimo dokumentuose; 6) įstatymų, Lietuvos Respublikos Vyriausybės ar Vyriausybės įgaliotos institucijos nustatyta tvarka Vyriausybės, įstatymų ar Vyriausybės įgaliotos institucijos patvirtintuose planuose, žemėlapiuose ir (ar) schemose nerengiant teritorijų planavimo dokumento ar žemės valdos projekto, kai šiame įstatyme nurodytos teritorijos nustatomos tenkinant viešąjį interesą.