Ko verta Lietuvoje vykstanti žemės konsolidacija?

LGMS.lt prenumeratorių dėmesiui pateikiame dr. Giedriaus Pašakarnio straipsnį, išspausdintą žurnalo „Žemėtvarka ir Hidrotechnika” 2015 m. numeryje Nr. 164.

Straipsnis parengtas žurnalui „Žemėtvarka ir Hidrotechnika“ pagal pranešimą darytą 2015 m. rugsėjo 25d. seminare „Darni plėtra ir aplinkosauga teritorijų planavime“, Aleksandro Stulginskio Universitete.

Netobula teisinė bazė, procesą organizuojančių, prižiūrinčių ir jame dalyvaujančių įstaigų įsitraukimo neapibrėžtumas ir kompetencija, profesinės bendruomenės požiūris ir žemės savininkų švietimo stoka finale atveda prie tokių žemės konsolidacijos projektų rezultatų, kurie mažai kuo skiriasi nuo pastarosios, vis dar nesibaigiančios žemės reformos. Tai liudija spaudoje pasirodančios publikacijos, kuriose skundžiasi tiesioginiai šių projektų naudos gavėjai – žemės savininkai. Po tokios „pažinties“ žemės savininkai įvardina, kad šio žemės tvarkymo instrumento nauda išties abejotina. Perskaičius tokias publikacijas, natūraliai kyla klausimas – kas yra daroma, kad būtų geriau ir panašios problemos nebesikartotų? Matininkai turintys patirtį rengiant pirmuosius žemės konsolidacijos projektus atkreipia dėmesį, kad po 2008 metais baigtų 14 žemės konsolidacijos projektų, Raseinių r. vyko jų rezultatų aptarimas. Aptarimo metu buvo pateikti pasiūlymai teisinės bazės tobulinimui ir buvo prašoma Nacionalinės Žemės Tarnybos ir Žemės Ūkio Ministerijos, kad trūkumai būtų išspręsti iki naujų projektų pradžios. Deja, su faktiškai tais pačiais trūkumais jau pabaigti 39 žemės konsolidacijos projektai parengti iš KPP 2007-2013 periodo. Be to, be jokio pasiektų rezultatų įvertinimo, probleminių klausimų ir teisinės bazės spragų aptarimo profesinėje bendruomenėje pradedami nauji projektai iš naujo – 2014-2020 periodo. Gerai prisimenu vieną pastabą, kurią 2008 metais įvardino absoliučiai visi projektų rengėjai – teisinėje bazėje įtvirtinta, kad projekto byla rengiama 2 originalais ir dar daromos 2 kopijos (viso 4 popierinės bylos). Visi pranešėjai piktinosi – toks perteklinis popierizmas projektą daro visiškai nedraugišku aplinkai. Kaip bebūtų, ši problema yra tik labai maža dalis to, kas turėtų būti tvarkoma. Panagrinėkime pastaruosius žemės konsolidacijos projektus detaliau.

Pirmiausia, biurokratinis aparatas lyginant su 2005-2008 m. nei kiek nesumažėjo netgi sakyčiau padidėjo, nes apskričių viršininkų administracijas (žemės tvarkymo departamentus) pakeitė VĮ „Valstybės žemės fondas“ (toliau VŽF). O padidėjo dėl to, kad žemės konsolidacijos projektai buvo prižiūrimi VŽF (teritoriniuose padaliniuose ir centre), o taip pat Nacionalinėje Žemės Tarnyboje (teritoriniuose padaliniuose ir centre). Kaip bežiūrėtumėme, tarpinės tikrinimų grandys įtakoja skaidrumą. Daugelis kalbintų žemės konsolidacijos projektų rangovų teigė, kad prie apskričių netgi buvo paprasčiau dirbti, nei su naujuoju organizatoriumi, kuriam sunkiai sekėsi vadovauti. Apie tai net rašė vieno vykdyto žemės konsolidacijos projekto rangovas žurnalo „Žemėtvarka ir hidrotechnika” 2013 m. Nr.2 straipsnyje „Žemės konsolidavimo projektų rengimo tvarką reikia tobulinti“.

Antras dalykas, kuris man krenta į akis ir aš vis dar nerandu paaiškinimo, kaip VŽF parinko žemės konsolidacijos projektus rengti teritorijose, kuriose:

• Suvaržyti žemės sklypai. Pvz. Vilkaviškio r. savivaldybės Pilviškių, Klausučių seniūnijų Alksnėnų, Sūdavos kadastro vietovių dalių žemės konsolidacijos projekte buvo didelis skaičius įkeistų žemės sklypų. Apie kokias kompleksines pertvarkas, pagerinimus galima galvoti ir kalbėti, kai daugelio žemės savininkų teisės, vykdant žemės konsolidacijos projektą, jau yra suvaržytos?! Vienintelis dalykas, ką galima padaryti tokioje teritorijoje, tai tik atlikti žemės sklypų kadastrinius (geodezinius) matavimus. Norėčiau sužinoti kokia reikiama kaimo infrastruktūra buvo sukurta, kiek padidėjo vidutinis žemės sklypo dydis ir pan.
• Į projektą įtraukti pavieniai žemės sklypai (Paveikslas Nr. 1). Pastebima dvejopa situacija: 1) į patvirtintą projekto teritoriją jau buvo įtraukti nutolę pavieniai sklypai, ir 2) projekto eigoje, projekto dalyviai dėl vienokių, ar kitokių priežasčių pasitraukė iš projekto. Ieškant paaiškinimo, kodėl prieš patvirtinant teritoriją įtraukiami nutolę pavieniai žemės sklypai (net naujai parinktose teritorijose tai matosi) mano nuomone atsakymas glūdi kiekybiniuose rodikliuose – kad būtų galima parodyti kiek įmanoma didesnį kiekį žemės sklypų ir dalyvių, tačiau rezultatai būna kuklūs (Paveikslas Nr. 2). Neatmestinas variantas – interesai, t.y. įtraukiami žemės sklypai priklauso organizatoriaus ar Nacionalinės žemės tarnybos darbuotojams, jų giminaičiams, draugams kuriems reikia nemokamų kadastrinių matavimų. Kalbant apie žemės sklypus kurie buvo išsibraukti iš teritorijos projekto eigoje yra viskas suprantama, bet tik ne tokiais kiekiais, kad projekto teritorija liktų „kiaura kaip rėtis“. Kai projekto teritorijoje tokie išsibarstę sklypai, nieko nepadarysi kaip tik geodezinius žemės sklypų matavimus, nes nėra jokių šansų išspręsti melioracijos įrenginių tvarkymą, vietinių kelių tinklo pertvarkymą ar kt. kur turi būti kompleksiškai sprendžiama visa sistema.
• Iš anksto įregistruoti laisvos valstybinės žemės sklypai (Paveikslas Nr. 3). VŽF neįvertinęs kiekvieno į projektą įtraukto žemės sklypo viršpločio ar ploto trūkumo, projekto pradžioje apmatavo ir įregistravo laisvos valstybinės žemės sklypus ir deklaravo, kad daugiau laisvos valstybinės žemės sklypų teritorijoje nebus. Kaip ir buvo galima tikėtis atliekant kiekvienam žemės sklypui matavimus, iš rastų viršpločių susidarė nauji laisvos valstybinės žemės sklypai. Šis beprasmis naujų laisvos žemės sklypų registravimas už kurį VŽF be konkurso įsisavino pinigus iš esmės surišo projektų rengėjams rankas, kurie teoriškai galėjo visą laisva valstybinę žemę pagal Nacionalinės Žemės Tarnybos (arba organizatoriaus) pageidavimą sukonsoliduoti į vieną ar kelis didelius ir patrauklius valstybinės žemės sklypus, pridėjus ir surastus neleistinus žemės sklypų viršpločius. Taip pat galima buvo kompensuoti žemės savininkams už žemės reformos metu preliminariais matavimais blogai suformuotus žemės sklypus, kuriems trūksta žemės. Tokio pobūdžio klaidoms taisyti (amortizuoti) galėjo efektyviai būti panaudotas esamas žemės konsolidacijos teritorijoje chaotiškai išsibarstęs laisvos žemės fondas. Labai abejoju ar žemės konsolidacijos projektų organizatorius apie tai pagalvojo ir pasiūlė ŽŪM pakoreguoti teisės aktus taip, kad jie tarnautų žmonėms.
• Teritorijos išanalizavimas, kurį atlieka VŽF apskritai atrodo mistiškas, nes kaip rašo Ūkininko patarėjas straipsnyje „Žemės konsolidacijos projektas šokiravo Rietavo ūkininkus“ žemės konsolidacijos projekto pabaigoje dalyvius pradėjo versti pirkti ploto viršpločius (pas kuriuos rado), priešingu atveju grasino, kad viršpločius paliks, o valstybę formins kaip sklypo bendrasavininkį. Žemės savininkams, kurie nesutiko išsipirkti viršpločių ir nenorėjo tapti su valstybe sklypo bendrasavininkiu, paprašius juos išbraukti iš jiems nenaudingo projekto, buvo gąsdinama, kad reikės atlyginti nuostolius dėl nepagrįsto pasitraukimo iš projekto. Aišku viena, jeigu analizei buvo įsigyti duomenys (iš esmės užtenka kadastro sklypų), tai buvo visi šansai įvertinti kam trūks žemės, o kam bus viršpločiai. Tuo labiau, kad VŽF teritorijoje jau vykdė matavimus kai registravo laisvos valstybinės žemės sklypus. Valstybės žemės fondui analizuojant teritoriją reiktų atkreipti dėmesį ir į nuosavybės fragmentiškumą t.y. kokiam kiekiui žemės savininkų priklauso kiekvienas žemės sklypas. Pagal tai iškart pasimatytų kokie bus projekto rezultatai, ar tikrai bus konsolidacija, ar tai gali pavirsti į žemės sklypų suskaidymo projektą, kas dar labiau didins fragmentiškumą. Toks išankstinis vertinimas būtų investicijų apsauga. Jeigu projekto teritorijoje yra didelis kiekis žemės sklypų, kuriems trūksta ploto, žemės sklypas turi daug bendrasavininkių tai būtų signalas suabejoti tokio projekto įgyvendinimu ir nauda.

Trečia, Europos ŽŪ fondas kaimo plėtrai skelbia, kad Europa investuoja į kaimo vietoves, tačiau įsigilinus kaip vyksta žemės konsolidacija kyla klausimas, kam šios investicijos neša didžiausią naudą. Padarę investicijas tik į geodezinius matavimus žemės savininkai negalės atlikti apčiuopiamų pertvarkų per tikrus žemės konsolidacijos projektus (kas dabar vyksta man sunku tai pavadinti žemės konsolidacija), nes teisės aktai draudžia žemės konsolidacijai grįžti į tą pačią teritoriją. Jei rezultatai mažai kuo skirsis nuo pastarosios žemės reformos, sakyčiau tai vėl bus neigiamas įrašas dviem kartoms apie mums šį ganėtinai naują žemės tvarkymo instrumentą. Norėtųsi, kad VŽF išsklaidytų visas abejones projektų vertingumu pateikdamas ataskaitą, kurioje matytųsi į kiekvieną projektą įdėtos lėšos (išskaidant kiek VŽF ir kiek rangovui kainavo duomenų įsigijimas, vertinimas, projektavimas, matavimai ir kt. darbai) ir gauta nauda (apčiuopiami rezultatai). Manau, kad tokios ataskaitos parodytų ko išties verta žemės konsolidacija, o jeigu bus reali vertė, tai bus ir politikų palaikymas, ir nekils jokios abejonės žemės savininkams dėl dalyvavimo (nebeliks „skylėtų“ projektų). Kai dabar nėra jokio apčiuopiamo atsiskaitymo už projekto metu pasiektus rezultatus, organizatorius ir rangovai mato – lengvus pinigus. Noriu atkreipti dėmesį, kad VŽF paramos paraiškoje Nacionalinei Mokėjimo Agentūrai įsipareigojo kiekviename projekte siekti daug žadančių projekto priežiūros rodiklių (kuo daugiau išspręstų problemų):

• sprendžiamos kaimo infrastruktūros plėtros problemos;
• žemės ūkio paskirties žemės apželdinimas mišku;
• įgyvendinama vietos plėtros strategiją;
• ir kitų žemės ūkio, kaimo plėtros bei aplinkos apsaugos politikos tikslų bei uždavinių.

Prisipažinsiu, man kaip ir daugeliui kitų profesinės bendruomenės atstovų rūpi pamatyti ne kiek sklypų apmatavo, o kokia dalis šių skambių rodiklių buvo pasiekta.

Sekantis dalykas – neskaidri projektų rengimo kaštų skaičiavimo metodika. Viešajam pirkimui VŽF kiekvienai projekto teritorijai pateikė projekto parengimo kaštų „lubas“, dėl kurių konkurse varžėsi rangovai norintys rengti šiuos projektus. Atkreiptinas dėmesys į tai, jog 2013 m. labai didelis kiekis teritorijų (10 iš 16) paskelbti konkurse su maksimaliai galima parengimo kaina. VŽF atstovai atskleidė, kad kai kuriose projektų teritorijose įgyvendinimo kaštai turėjo būti net du kartus didesni už maksimaliai galimą parengimo kainą, tačiau į konkursą išleisti su perpus mažesne kaina (o dar rangovas susimažino savo darbų kainą norėdamas laimėti viešąjį pirkimą), kas rodo, kad yra neskaidri įgyvendinimo kaštų skaičiavimo metodika. Klausimas: kur Nacionalinės Žemės Tarnybos akys? Tokie projektai, kurių parengimo kaštai viršijo maksimaliai galimą kaina, turėjo net nepatekti į konkursą arba turėjo būti atskirti į du atskirus projektus, nes ir taip buvo aišku, kad rangovai mažins kainą siekiant laimėti konkursą. Apie kokia kokybę mes tada galime galvoti ir kalbėti?

Išanalizavus žemės konsolidacijos projektų aiškinamuosius raštus pastebėta, kad labai kuklūs žemės savininkų lūkesčiai iš žemės konsolidacijos. Panašu, kad organizatorius žemės savininkų tinkamai neinformavo apie galimybe per projektą parengti įvairius sprendinių techninius projektus (pvz. pastatams, keliams). Taip pat pastebėtas akivaizdus skirtumas tarp oficialios informacijos ir tai kas skelbiama vietos spaudoje, kur apie tą patį projektą rašoma apipinant skambiais šūkiais, nepakartojamais siektinais rezultatais ir tuo pačiu labai žemiškais motyvais (Paveikslas Nr. 4). Dabartiniu metu, daugelio matininkų nuomone su visiškai nesutvarkyta konsolidacijos projektų rengimo ir įgyvendinimo įstatymine baze, einama tik pasipinigauti t.y. atliekant tikslius žemės sklypų kadastrinius matavimus tose pačiose žemės sklypų ribose, kitaip tariant vykdant riboženklių renovacijos projektą.

Šiuo metu teisinėje bazėje nėra nurodymo kiek turėtų dirbti projektuotojų turinčių kvalifikacinį leidimą rengti žemės konsolidacijos projektus prie vieno projekto. Teoriškai, vienas projektuotojas, turintis kvalifikacinį leidimą rengti žemės konsolidacijos projektus galėtų laimėti visų respublikoje organizuojamų žemės konsolidacijos projektų parengimą. Visiems aišku, kad apie kažkokį dėmesį ir įsigilinimą į vietovės problematiką būtų kvaila tikėtis. Mano nuomone nuo pradžios iki galo prie kiekvieno projekto turėtų dirbti po du projektuotojus. Kad panašūs dalykai vyko dabar baigtuose rengti projektuose, praneša žemės savininkai, kurie įvardina, kad viena kompanija projektavo nebuvusi lauke (nesusipažinusi su teritorija), kita vykdė kadastrinius matavimus pagal neįgyvendinamą sprendinių brėžinį, dėl ko nuolat reikėjo daryti projekto pakeitimus. Ši situacija kalbintiems žemės savininkams sukėlė pasipiktinimą, nes viena buvo pasakota organizatoriaus, kita projektuotojo, o dar kitą parodė tie kurie ženklino suprojektuotus žemės sklypus.

Skaidrumo taip pat trūksta ir kitose projekto rengimo etapuose, nes pvz. teisinėje bazėje neapibrėžta kiek už laimėtą sumą projektui parengti gali būti papildomai prijungta naujų projekto dalyvių su žemės sklypais. Teisinė bazė leidžia įsitraukti naujiems projekto dalyviams iki žemės vertinimo, o tai reiškia, kad nuo projekto pradžios iki nustatytos datos projekto teritorija gali padidėti dvigubai ar net teoriškai apimti visą rajoną, o projektuotojas už tuos pačius pinigus kur laimėjo projektą turėtų viską parengti. To neturėtų būti, o taip pat sklypai turėtų būti įtraukiami į projektą tik tie, kuriuos VŽF analizavo (t.y. tikrino ar netrūksta ploto, ar nėra suvaržymų ir pan.).

Valstybės žemės fondas gavęs reikiamą kiekį prašymų organizuoti žemės konsolidacijos projektą atlieka parengiamuosius darbus, kurių metu įsigyja įvairiausius duomenis tame tarpe ir Registrų centro kadastro sklypus. Nerandu atsakymo, kodėl kai VŽF parenka žemės konsolidacijos projekto rangovą, jis neperduoda rangovui surinktos ir analizuotos medžiagos kurią VŽF įsigijo projekto pinigais (Paveikslas Nr. 5), todėl rangovas vėl iš naujo privalo įsigyti visus duomenis. Kai už tuos pačius duomenis mokama du kartus, mano nuomone, yra neracionaliai naudojami pinigai, kurie galėtų būti efektyviai nukreipti teritorijos pertvarkymui ar reikiamos infrastruktūros sukūrimui. Sutinku, kad nuo parengiamųjų darbų iki rangovo parinkimo praeina beveik metai laiko, tačiau yra visos galimybės pirkti tik atsinaujinusius duomenis (pasikeitimus) kas sudaro tikrai ne tokią didelę dalį.

Teko kalbėtis su žemės konsolidacijos sprendinių brėžinį derinančiomis įstaigomis koks jų požiūris į žemės konsolidaciją. Beveik visi kalbinti sakė, kad šie projektai niekuo nesiskiria nuo žemės reformos žemėtvarkos projektų. Taip pat buvo įvardinta, kad labai trūksta bendradarbiavimo ir aiškumo ką per projektą galimą pasiekti, nes organizatorius kreipiasi tik formaliai dėl planavimo sąlygų išdavimo. Kitas su projektu susiejęs susitikimas būna tik kai projekto rangovas jau atneša derinimui parengtą žemės konsolidacijos sprendinių brėžinį. Pasigendamas aktyvus siekis maksimaliai pertvarkyti teritoriją ir bendradarbiavimas. Žemės konsolidacijos projekto apibrėžimas iš esmės leidžia tikrai daug ką padaryti, kad kaime išties būtų gera gyventi ir dirbti dabarties ir ateities kartoms, tačiau pradžioje reiktų konsoliduoti visų žinias, sėsti prie bendro stalo ir spręsti problemas kompleksiškai. Kad projektai vyko ne taip kaip tikėjosi organizatorius, rodo neįtikėtinas žemės konsolidacijos projektų pabaigos terminų lankstumas, kurį Žemės ūkio ministerija keitė eilę kartų. Šešiolika žemės konsolidacijos projektų pradėtų rengti 2013 m. turėjo būti pabaigti 2015.06.30, tačiau terminas buvo nukeltas į 2015.09.30, vėliau į 2015.10.30 (pakeista 2015.09.23) ir galiausiai į 2015.11.30 (pakeista 2015.10.29). Aš puikiai suprantu, kad yra didelės projektų teritorijos, kuriose dalyvauja daug žemės savininkų, kurie miršta, tačiau aš bučiau sumažinęs riziką iki minimumo. Pvz. Jau projekto pradžioje reikėtų paskatinti vyresnius žemės savininkus perrašyti į projektą įtrauktas savo žemes jaunesniems palikuonims ir t.t.

Kaip bebūtų, jau reikia pradėti žiūrėti į naują etapą ir tikėtis permainų. Pirmąsias jau galima pastebėti KPP 2014-2020 veiklos „Parama žemės konsolidacijai“ įgyvendinimo taisyklėse kur yra numatyta naujos finansuojamos veiklos – viešųjų erdvių ir viešosios infrastruktūros sutvarkymas (…paplūdimių, parkų, sporto aikštelių, aikščių ar kitų rekreacinio, turizmo, kultūrinio, aplinkosauginio ar panašaus pobūdžio teritorijoms priskirtų žemės sklypų sutvarkymas (žemės paviršiaus formavimas, trinkelių klojimas, apželdinimas, tvenkinio iškasimas ir kt.) bei įrengimas viešosios infrastruktūros objektų, skirtų viešosioms erdvėms aptarnauti (automobilių stovėjimo aikštelių, suoliukų, pavėsinių ir kt., išskyrus pastatus, statyba, bei privažiuojamojo kelio įrengimas ar rekonstrukcija…). Kaip bebūtų, aktyvios ir gyvybingos bendruomenėms tokio pobūdžio pertvarkas jau seniai atlieka per savivaldybių septynioliktą programą ir vietos bendruomenių savivaldos programą. Jei jau kalbama apie infrastruktūros kūrimą ir pertvarkas, sakyčiau prioritetas turėtų vis dėlto būti nukreiptas į didžiausius kaimo skaudulius susiejusius su infrastruktūra – kelių būklės gerinimą ir melioracijos sistemų tvarkymą t.y. tai kas turi didžiausią išliekamąją vertę, bei didina žemės vertę. Noriu atkreipti dėmesį, kad Vakarų Europos šalyse šie dalykai tvarkomi prioritetine tvarka, o tik po to kuriami kiti elementai reikalingi kaimo žmonėms. Tikiu, kad nesinorėtų į naujai įrengtus sporto aikštynus važiuoti apgailėtinos būklės keliu, o atvykus pamatyti, kad aikštyne telkšo užmirkęs plotas dėl melioracijos gedimo. Kitas dalykas, kas po pertvarkų pasirūpins viešosios erdvės priežiūra?

Jau turbūt susipažinote su LR savivaldybių infrastruktūros plėtros įstatymo projekte minimu žemės sklypų tvarkymu, kur kalbama apie urbanizuotų ir urbanizuojamų teritorijų žemės konsolidacijos projektų rengimą. Norėčiau, kad kiekvienas sau sąžiningai atsakytumėte į klausimą – kokių rezultatų tikitės iš žemės konsolidacijos mieste, jei tokius rezultatus turime kaime? Manau pats laikas ne skelbti naujų žemės konsolidacijos projektų pradžią, o sėsti profesinei bendruomenei su kitais žemės konsolidacijos projektų dalyviais prie bendro stalo aptarti kas buvo blogai pereitame etape, ištaisyti trūkumus teisinėje bazėje, atnaujinti žemės konsolidacijos strategiją, pradėti išsamią ir skaidrią viešinimo kampaniją, o tada jau laukti pirmųjų tikrų, savo apibrėžimą atitinkančių žemės konsolidacijos projektų.